三、瓦解帝国特惠制:建立多边自由贸易体系
“大萧条”不仅深刻地改变了20世纪30年代的世界经济格局，并且也改变了英国对外部世界的看法和经济发展的理念。英国人意识到繁荣并非是一个前景乐观的线性发展趋势，而是会随时面临停滞、中断、甚至逆转等不确定性的威胁，英国并不必然一直从外部世界获益，而是会受到各种风险的致命打击，英国不能再简单地沿着以往“自由放任”、“全面开放”的路径走下去，而是要建立起有效的屏障来抵御外部风险。英国数百年来一直倡导和推广的“自由贸易”理念受到国内政治精英的质疑，贸易保护主义思潮逐渐兴起并成为主流，要求政府采取有力的措施保护本国产业在国际市场的份额。在这一背景下，“大英帝国特惠制”登上历史舞台，成为了英国至关重要的对外经济政策工具。
1932年7月至8月，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非联邦、爱尔兰、纽芬兰、印度和南罗德西亚等在加拿大首都渥太华召开了一次帝国经济会议，史称“渥太华会议”。与会国共签订了 12 份双边贸易协议，正式建立起了帝国内部的特惠关税制度，即“帝国特惠制”。对帝国内部各成员国的商品彼此降低税率、免税以及给予数量上的优惠；对来自帝国外的同类商品则提高进口关税或加强进口控制。这样一来大英帝国内部逐渐形成了一个自由贸易区，而对外部则实施歧视性贸易政策，通过提高关税和配额限制使得外部商品很难进入。“帝国特惠制”成为了英国整合和重组国际贸易体系的一个非常有效的谈判平台，英国在渥太华会议后积极与众多非英帝国国家展开双边贸易谈判并签订条约，尽可能多地将全球其他国家纳入到以“帝国特惠制”为核心的贸易体系内。由于英帝国庞大的内部市场，许多国家为了获取英帝国的市场准入而不得不与英国谈判，英国得以占据更为有利的谈判地位，利用“帝国特惠制”这一有力杠杆，迫使对方降低贸易壁垒、给予更优惠的出口条件，为英国商品打开市场，进而扩展英国在这些地区的贸易影响力。[15]
“帝国特惠制”背后反映出的是英国对外经济战略的深刻调整，英国开始从之前的在全球推广“自由贸易”转向全力打造“歧视性贸易集团”，以双边贸易协定的方式形成一个英国占据优势的封闭性、排他性和非中性的国际贸易体系。[16]这就与美国的利益产生了严重的冲突，因为英国用“帝国特惠制”牢牢限制住了这个已经是世界上最为强大的制造业国家的出口能力，国务卿赫尔将“帝国特惠制”形容为“这是自我任职以来用商业方式强加于我国的最大伤害”，[17]所以赫尔领导下的国务院一直致力于瓦解“帝国特惠制”，赫尔高举被英国丢弃的“自由贸易”的大旗，倡导建立开放的全球多边自由贸易体系。但是二战爆发前，赫尔的努力并未换来英国的让步，反而是英国通过与其他国家签订双边贸易协定的方式大大强化了“帝国特惠制”。当英国在战争中苦苦挣扎之时，赫尔敏锐地感觉到机会来了，并且果断地抓住了。
在1941年8月英国首相丘吉尔和美国总统罗斯福在大西洋的军舰上举行会谈，助理国务卿韦尔斯作为罗斯福的助手一同参会，罗斯福原本是想把会谈的中心放在英美合作共同抵抗法西斯国家的侵略上，韦尔斯抓住这一机会在起草作为双方联合宣言的《大西洋宪章》时，在第四条特别加入了消除歧视性进口限制和获取平等的市场准入机会的相关内容，直接剑指“帝国特惠制”。韦尔斯的态度非常坚决，表示“这不是一个措辞问题，而是非常严肃、重要的原则问题。如果英美两国政府不能就战后建立自由、开放的贸易体系达成共识，还不如直接投降”。而丘吉尔当即拒绝，要求对第四条进行修改，在丘吉尔看来，这是为了“维护我们在《渥太华协定》中所签订的义务，并使帝国特惠制在未来不受损害”。罗斯福为了尽快发表联合宣言，向外界传达英美合作一致决心，对丘吉尔作出了让步，在第四条中增加了“尊重现有义务”这样一个前提条件(也就是要保存特惠制)，同时删除了“歧视性进口限制”和“市场准入机会平等”这样的表述，这样一来，修改后的第四条就完全消解了韦尔斯打算让英国承诺废除特惠制的原意。在第一次“正面交手”失败后，韦尔斯并没有放弃，在国务院领导的与英国就具体实施《租借法案》而进行的英美《互助协定》谈判中，国务院继续向英国施压，坚决要求英国接受《互助协定》第七条，也就是消除“歧视性贸易”，并且国务院非常清晰地向英国人解释，所谓“歧视性贸易”就是指英国的“帝国特惠制”。
美国国务院将“废除帝国特惠制”与《租借法案》挂钩，认为这是美国援助英国所必须得到的回报。在1941年12月丘吉尔访问美国期间，赫尔亲自向丘吉尔提出要求英国尽快接受第七条，但被丘吉尔拒绝。赫尔最后说服罗斯福总统亲自敦促丘吉尔，1942年2月，罗斯福发电报给丘吉尔，要求其接受第七条。此时正值英国在东南亚遭受重大军事失败，日军占领英国苦心经营多年的新加坡，丘吉尔痛心地称之为“英国历史上最惨痛的灾难、规模最大的投降”。在这样的情形下，美国的支持和援助此时对英国而言显得更为至关重要，在罗斯福承诺美国也将相应地削减自己的关税的条件下，英国政府接受了第七条。随着二战进入尾声，1945年英美两国启动了建立战后国际贸易体系的实质性谈判，虽然此时赫尔已经离任国务卿，但是国务院废除特惠制的决心有增无减。与此同时，英国政府为了争取美国贷款，与美国还在进行《英美财政协定》的谈判。在财政压力之下，英国最终与美国达成共识，也就是《国际贸易与就业会议讨论建议》，这其中包含了针对特惠制的三项条款:第一，英国与其自治领的现有协定不应阻碍对特惠关税的调整；第二，降低和削减特惠关税；第三，不得在任何情况下提高特惠水平或增加特惠内容。美国人认为这三条足以最终瓦解帝国特惠制。[18]
在英美提出的《国际贸易与就业会议讨论建议》的基础上，包括中国在内的23个国家参加了1947年的日内瓦会议，进行关于战后国际贸易体系的谈判，与会国于1947年10月30日签署了《关税和贸易总协定》和《临时适用议定书》，并于1948年1月1日生效。虽然在英国的坚持下，“废除帝国特惠制”没有写入最终的协定文本，大英帝国的“尊严”在形式得到保全，但是美国一直主张的“非歧视性原则”主导了《关税和贸易总协定》，成为了战后国际贸易体系中具有约束力的根本性国际法原则，而这正是美国竭力倡导和推广多年的“多边自由贸易体系”的核心理念。随后在关税和贸易总协定这一平台上进行了一系列各国相互削减关税的多边行动，帝国特惠制被淹没在自由贸易的洪流中，最终寿终正寝，美国领导下的全球多边自由贸易体系形成了。
